高校要確立依法治校理念——俞立中教授在解放日?qǐng)?bào)發(fā)表的文章

????????適應(yīng)形勢(shì)變化，確立依法治校理念

????黨的十一屆三中全會(huì)特別是黨的十四大以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的逐步深入，我國(guó)的社會(huì)形態(tài)發(fā)生了舉世矚目的巨大變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，民主和法制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，文化教育事業(yè)突飛猛進(jìn)，這使得高校在辦學(xué)中所面臨的內(nèi)部情況和外部環(huán)境都發(fā)生了明顯變化。這些變化要求高校必須確立依法治校的管理理念，使學(xué)校的管理合法、規(guī)范、有序。

????1、治國(guó)方略的變化，要求高校確立依法治校的理念。經(jīng)過(guò)幾十年的探索，黨的十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式?！睆?qiáng)調(diào)“全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立法制觀念，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，……在法制軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。”這就意味著法律被置于至高無(wú)上的地位，權(quán)力受到法律的約束；意味著國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活，都納入法制的軌道；意味著各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在處理各種事務(wù)時(shí)，必須嚴(yán)格依法行政。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，學(xué)校的法律責(zé)任越來(lái)越重，高校管理已經(jīng)不可能、也不應(yīng)該簡(jiǎn)單地接受政府的行政指令來(lái)進(jìn)行，而必須按照已經(jīng)頒布的相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定獨(dú)立地進(jìn)行。所以，要適應(yīng)這種變化，學(xué)校必須改變過(guò)去那種按照政府行政指令實(shí)施管理的理念，確立依法治校的理念。

????2、管理體制的變化，要求高校確立依法治校的理念。從上世紀(jì)70年代末起，我國(guó)開(kāi)始了以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，最終確立了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，推動(dòng)了教育體制的改革。在相應(yīng)的體制變革中，高校與相關(guān)主體之間的關(guān)系也隨之發(fā)生了很大變化，這種變化必然要求高校確立依法治校的理念。

????首先，高校與政府的關(guān)系發(fā)生了變化。體制改革前，高校不是一個(gè)獨(dú)立的辦學(xué)主體，僅僅是政府的附屬物，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有獨(dú)立的利益，也不獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；政府可以通過(guò)行政指令來(lái)直接管理學(xué)校，決定學(xué)校的一切事務(wù)。體制改革后，高校擺脫了政府附屬物的地位，成為獨(dú)立的法人，并取得了辦學(xué)的自主權(quán)，這種地位已為教育法律所確認(rèn)；政府不能通過(guò)行政指令來(lái)直接管理學(xué)校的事務(wù)，只能依法對(duì)學(xué)校實(shí)施間接管理。在這樣的背景下，學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)運(yùn)行。

????其次，高校與教師、職工、學(xué)生的關(guān)系發(fā)生了變化。體制改革前，教師、職工和學(xué)生不是完全獨(dú)立的主體，他們與學(xué)校之間形成的社會(huì)關(guān)系僅僅是一種以命令服從為特征的行政管理關(guān)系，學(xué)校只需運(yùn)用自己的行政權(quán)力就能管理好各類(lèi)事務(wù)。體制改革后，教師、職工、學(xué)生成為獨(dú)立的主體，他們與學(xué)校發(fā)生的社會(huì)關(guān)系既包括以平等協(xié)商為特征的民事關(guān)系，也包括行政管理關(guān)系。這就要求高校在管理過(guò)程中必須變過(guò)去慣用的行政手段為法律手段，用法律手段來(lái)調(diào)節(jié)、處理與教師、職工、學(xué)生的各種關(guān)系。

????再次，高校與企業(yè)、組織、個(gè)人之間的關(guān)系發(fā)生了變化。高校在運(yùn)作中，必然要和社會(huì)上各類(lèi)企業(yè)、組織或個(gè)人發(fā)生直接或間接的關(guān)系。體制改革前，由于各種企業(yè)、組織和個(gè)人都沒(méi)有獨(dú)立的地位和利益，因此，學(xué)校與這些主體發(fā)生的各種關(guān)系，往往通過(guò)行政手段來(lái)加以協(xié)調(diào)。體制改革后，企業(yè)、組織、個(gè)人都成為獨(dú)立主體，也有自己的利益，因此，學(xué)校與他們之間的關(guān)系必須用法律來(lái)建立和規(guī)范。

????3、自身運(yùn)作的變化，要求高校確立依法治校的理念。近年來(lái)，高校的發(fā)展較快：一是規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)生數(shù)量一般都從幾千人迅速發(fā)展到幾萬(wàn)人；二是層次增加，在讀學(xué)生中，既有全日制學(xué)生，也有夜大、非學(xué)歷的學(xué)生；既包括專(zhuān)科生、本科生，也包括碩士生、博士生；三是事務(wù)增多，關(guān)系復(fù)雜，學(xué)校對(duì)內(nèi)對(duì)外的管理事務(wù)越來(lái)越多，與各種主體建立的社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜。因此，要把學(xué)校管理得井然有序，光靠一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的智慧是絕對(duì)不可能的，只有借助法律和管理制度。

????????積極采取措施，加快依法治校進(jìn)程

????高校要實(shí)現(xiàn)依法治校，必須作長(zhǎng)時(shí)期、多方面的艱苦努力。從現(xiàn)有情況看，我們可以從辦學(xué)方向、制度建設(shè)、民主管理、民主監(jiān)督以及干部法律素質(zhì)等5個(gè)方面作一番努力，以加快依法治校的進(jìn)程。

????1、牢固確立合法的辦學(xué)方向。辦學(xué)方向是高校生存和發(fā)展的靈魂，它充分體現(xiàn)在高校的根本任務(wù)上?！陡叩冉逃ā返谖鍡l規(guī)定：“高校教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)?！币虼耍谌魏吻闆r下，作為高校的最高管理層都必須牢固確立合法的辦學(xué)方向，明確高校的根本任務(wù)。目前，能否依法確立辦學(xué)方向，已成為高校面臨的重要問(wèn)題。近年來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變以及學(xué)校自身的快速發(fā)展，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源發(fā)生了明顯變化，國(guó)家撥款的部分已不足以維持學(xué)校的正常運(yùn)行，不足的部分要由學(xué)校通過(guò)向社會(huì)提供教育、科技等多種服務(wù)以及從事某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)籌集。在這種情況下，高校必須花費(fèi)大量精力開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，從事一定的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)行必要的市場(chǎng)運(yùn)作，以獲取學(xué)校發(fā)展的資金。但是，如果過(guò)多地考慮市場(chǎng)運(yùn)作，忽視了大學(xué)本身的根本任務(wù)，就會(huì)偏離法律規(guī)定的辦學(xué)方向和基本義務(wù)，依法治校也就喪失了堅(jiān)實(shí)的基石。

????2、大力加強(qiáng)學(xué)校的制度建設(shè)。依法治校要求學(xué)校的管理必須靠制度，而不能靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志。只有依照制度辦事，才能有效約束管理者的權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)高校的科學(xué)管理。應(yīng)當(dāng)看到，在高校中，有一些領(lǐng)導(dǎo)喜歡按個(gè)人意愿發(fā)號(hào)施令，以個(gè)人意見(jiàn)代替制度管理；而一些師生員工又有意無(wú)意地把應(yīng)由學(xué)校管理程序解決的問(wèn)題簡(jiǎn)化為依靠領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)話”。這兩種傾向都忽視了制度在管理中的決定作用，這與依法治校的要求是相悖的，不利于學(xué)校的運(yùn)作和發(fā)展。因此，制度建設(shè)的首要任務(wù)，就是要依法制定學(xué)校的管理制度。具體地說(shuō)，高校應(yīng)當(dāng)依法制定和完善辦學(xué)章程，并且以其為統(tǒng)領(lǐng)，在教學(xué)、科研、人事、學(xué)生、后勤等各個(gè)方面制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度。同時(shí)，在制定管理制度時(shí)應(yīng)注意體現(xiàn)以下要求：一是合法性，即所制定的各項(xiàng)制度必須符合法律、法規(guī)的要求；二是民主性，即在制定各項(xiàng)制度時(shí)必須充分聽(tīng)取和吸收各方面的意見(jiàn)；三是程序性，即在制定各項(xiàng)制度時(shí)必須經(jīng)過(guò)起草、審議、表決、公布等程序；四是針對(duì)性，即所制定的各項(xiàng)制度必須針對(duì)所需要解決的具體問(wèn)題和具體行為；五是可操作性，即所制定的各項(xiàng)制度必須具體可行。

????3、努力提高民主管理的成效。依法治校的核心是實(shí)行學(xué)校的民主管理。這是因?yàn)椋婪ㄖ涡?qiáng)調(diào)依照法律和制度來(lái)管理學(xué)校事務(wù)，而法律和制度都是多數(shù)人意志的反映。因此，依法治校本身就是反對(duì)以個(gè)人或少數(shù)人的意志來(lái)管理學(xué)校，主張由多數(shù)人進(jìn)行民主管理。而要實(shí)行民主管理，最重要的是建立、完善民主管理的組織形式和管理機(jī)制。首先，依法建立強(qiáng)有力的黨委班子，充分發(fā)揮黨委集體決策和民主決策的機(jī)制；其次，依法建立校務(wù)、學(xué)術(shù)和學(xué)位三個(gè)委員會(huì)，對(duì)學(xué)校重大事務(wù)特別是重要學(xué)術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行審議、提出意見(jiàn)，充分發(fā)揮專(zhuān)家、教授的決策咨詢和學(xué)術(shù)管理的作用；第三，依法建立教職工代表大會(huì)，將學(xué)校的重大問(wèn)題交付其討論、審議甚至表決，聽(tīng)取其建議，充分發(fā)揮教職工民主管理的作用。在具體實(shí)施過(guò)程中，學(xué)?？梢蕴峁└嗟那纴?lái)聽(tīng)取更多師生員工的意見(jiàn)，諸如開(kāi)辟校長(zhǎng)在線、確定領(lǐng)導(dǎo)接待日、設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)信箱等等，讓更多的師生員工有民主參與的機(jī)會(huì)。

????4、著力加大民主監(jiān)督的力度。高校的發(fā)展和具體運(yùn)行，如果離開(kāi)了有效的民主監(jiān)督，法律和制度的執(zhí)行就不能得到保障。因此，民主監(jiān)督是依法治校的有力保障。民主監(jiān)督的有效實(shí)施，能夠促使高校各級(jí)干部嚴(yán)格依照法律和制度辦事，能夠防止一些干部的違法、違紀(jì)行為，也能夠維護(hù)師生員工的合法權(quán)益。因此，著力加大民主監(jiān)督的力度，應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)高校依法治校的重要內(nèi)容。強(qiáng)化學(xué)校的民主監(jiān)督，可以在以下方面加以努力：一是加大各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，即加強(qiáng)黨委對(duì)于學(xué)校監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化上級(jí)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督工作；充分發(fā)揮校務(wù)、學(xué)術(shù)、學(xué)位委員會(huì)和教代會(huì)的監(jiān)督作用。二是開(kāi)辟各種監(jiān)督渠道，方便師生員工的監(jiān)督，如開(kāi)辟校園網(wǎng)、設(shè)立各種信箱、建立申訴機(jī)構(gòu)和投訴機(jī)制等。三是完善校務(wù)公開(kāi)制度，擴(kuò)大校務(wù)公開(kāi)范圍，便于師生員工充分了解學(xué)校管理的各種信息，實(shí)施有效監(jiān)督。四是建立各級(jí)干部向教代會(huì)報(bào)告工作制度以及教職工參與干部考評(píng)制度，使干部的管理活動(dòng)置于群眾的監(jiān)督下。

????5、不斷提升干部的法律素質(zhì)。干部是高校管理的主要力量，他們?cè)诠芾碇心芊駠?yán)格按照法律和制度辦事，關(guān)系到依法治校的實(shí)施狀況。因此，高校干部的法律素質(zhì)就顯得尤為重要，成為依法治校的根本。這些素質(zhì)包括以下幾個(gè)方面：首先，具有很強(qiáng)的法治觀念。一個(gè)干部能夠自覺(jué)地按照法律和制度來(lái)管理學(xué)校事務(wù)，必須確立較強(qiáng)的法治觀念，如法律至上觀念、民權(quán)觀念和平等觀念，同時(shí)必須摒棄人治的觀念，如權(quán)力至上觀念、官本位觀念和等級(jí)觀念。其次，熟悉相關(guān)的法律和制度。一個(gè)干部能夠依照法律和制度辦事，就必須熟悉所處理事務(wù)相關(guān)的法律規(guī)定和學(xué)校的管理制度。最后，具備依法辦事的能力。應(yīng)當(dāng)看到，高校管理的事務(wù)都有相應(yīng)的法律和制度加以規(guī)范，實(shí)施管理的結(jié)果都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，因此，管理本身就是運(yùn)用法律和制度處理具體事務(wù)的過(guò)程。所以，高校干部必須學(xué)會(huì)運(yùn)用法律和制度來(lái)處理管理中的具體事務(wù)。

????目前，從總體上看，高校干部的法律素質(zhì)還有待提高，部分干部學(xué)歷高、職稱高、職務(wù)高但法律素質(zhì)低，這種狀況不能適應(yīng)依法治校的要求。提高高校干部的法律素質(zhì)，可以從以下兩方面入手：一是必須對(duì)現(xiàn)有高校干部進(jìn)行嚴(yán)格的法律培訓(xùn)，使其確立法治觀念，熟悉法律知識(shí)，增強(qiáng)依法辦事的能力，從而適應(yīng)所從事的管理工作；二是必須完善高校干部的選拔制度，將法律素質(zhì)作為干部選拔的重要條件，使法律素質(zhì)低的人員不再進(jìn)入管理崗位。

????近年來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展迅猛。在滿足國(guó)民對(duì)高等教育需求的同時(shí)，高校自身建設(shè)已到了一個(gè)關(guān)鍵階段。依法治校是高校內(nèi)涵式發(fā)展的靈魂。隨著國(guó)家民主法制的健全，依法治校成為高校自覺(jué)的行為，我國(guó)的高等教育必將得到健康的發(fā)展。

????（作者系教育部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員，上海師范大學(xué)校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師）

????（摘自2004年11月10日解放日?qǐng)?bào)）